SWIFT制裁解析

近期，俄乌边境紧张局势升温，欧美国家的政府官员威胁俄罗斯，如俄罗斯军队入侵乌克兰，将对其进行史无前例的制裁，包括SWIFT(环球同业银行金融电讯协会,Society for WorldwideInterbank Financial Telecommunications,简称“SWIFT”)制裁[1]。很多西方媒体认为，SWIFT制裁是核武器，如使用，将对俄罗斯经济有毁灭性的影响[2]。什么是SWIFT制裁？SWIFT制裁威力为什么这么大？西方是否曾使用过SWIFT制裁？如何应对SWIFT制裁？在中美战略竞争不断加剧、美国不断加大对中国制裁力度的情况下，我们需要深入研究SWIFT制裁。

一、什么是SWIFT制裁

（一）SWIFT及SWIFT制裁

SWIFT成立于1973年，总部位于比利时布鲁塞尔，在全球设有26个代表处，是国际银行同业间的非营利性的合作组织，负责管理SWIFT系统，为银行及其他金融机构、企业提供安全的金融信息传输服务。2019年，全球200多个国家和地区的11000多家银行及其他金融机构、企业使用SWIFT系统进行金融信息传输。2021年，SWIFT系统每天处理的金融信息4200 万条。SWIFT对于全球金融业而言，具有战略性意义。

SWIFT制裁是指SWIFT切断某个金融机构或某个国家的金融机构与SWIFT系统之间的联系，使之无法通过SWIFT系统进行金融信息传输。截至2022年2月15日，SWIFT已经切断了部分伊朗、朝鲜的金融机构与SWIFT系统之间的联系。

（二）SWIFT制裁的威力

SWIFT系统是全球最重要的金融基础设施之一，是全球最主要的金融信息传输平台，全球金融机构依赖SWIFT系统进行快捷、安全和标准化的金融信息传输，以促进、保障跨境支付、证券交易和贸易融资等。切断金融机构与SWIFT系统之间的联系，实际上就切断了金融机构与全球银行系统间的联系。如一家金融机构无法使用SWIFT系统，则其基本上无法进行跨境收付款，进而影响到国际贸易。俄罗斯前财政部长阿列克谢·库德林在 2014 年9月曾估计，将俄罗斯排除在SWIFT系统之外将在一年内导致俄罗斯经济萎缩5%[3]。在伊朗中央银行和伊朗金融机构被踢出SWIFT系统之后，伊朗损失了近一半的石油出口收入和30% 的对外贸易[4]。

二、如何进行SWIFT制裁

（一）SWIFT对待制裁的立场

SWIFT表示，SWIFT作为具有系统性全球特征的公用事业公司，无权做出制裁决定，也不会因政治压力而单方面将机构与SWIFT系统断开连接；作为一家比利时实体，将完全遵守所适用的欧盟和比利时法律法规，包括欧盟制裁法律法规[5]。SWIFT分别在2004年、2014年和2021年，先后拒绝过部分机构、利益团体、政客将缅甸、俄罗斯、以色列以及白俄罗斯金融机构踢出SWIFT系统的请求[6]。

（二）SWIFT根据欧盟制裁法律法规切断伊朗和朝鲜金融机构与SWIFT系统间的联系

2012年3月15日，SWIFT依据欧盟理事会对伊朗的制裁决定，切断了受欧盟制裁的伊朗金融机构与SWIFT系统间的联系，不再为受欧盟制裁的伊朗金融机构提供金融信息传输服务[7]。2016年1月16日，伊朗核协议正式执行，欧盟理事会取消了与伊朗核相关的制裁。2016年1月17日，SWIFT发表声明称，鉴于欧盟理事会已经取消了对部分伊朗金融机构的制裁措施，SWIFT将采取措施，以使被欧盟解除制裁的伊朗金融机构能够重新连接到SWIFT系统[8]。

2017年3月8日，SWIFT根据比利时政府的要求，切断了受联合国安理会制裁的三家朝鲜银行与SWIFT系统间的联系[9]。2017年3月17日，SWIFT更进一步，切断了没有被联合国安理会或欧盟理事会制裁的四家朝鲜银行与SWIFT系统间的联系。SWIFT表示，上述四家朝鲜银行不符合SWIFT的会员标准[10]。至此，朝鲜的金融机构完全被踢出了SWIFT系统。

（三）美国胁迫SWIFT停止为伊朗金融机构提供金融信息服务

SWIFT是一家比利时实体，美国制裁法律法规并不能直接禁止SWIFT与美国制裁对象间的往来，但是，美国制裁法律法规可以授权美国行政机构对为美国制裁对象提供服务的SWIFT进行次级制裁。《伊朗威胁消减及叙利亚人权法》(Iran ThreatReduction and Syria Human Rights Act of 2012) 授权美国总统对向伊朗中央银行以及特别指定国民和被冻结人士名单（Specially Designated Nationals And Blocked Persons List，简称“SDN名单”）中的伊朗金融机构提供服务的金融信息服务提供商，包括SWIFT，进行次级制裁[11]。在特朗普政府单方面退出伊朗核协议后的2018年10月22日，美国前财政部长姆努钦建议SWIFT尽快切断与SDN名单中的伊朗银行间的联系，如果SWIFT为SDN名单中的伊朗银行提供服务，将会被认定违反美国的经济制裁法律法规[12]。

2018年11月8日，尽管欧盟没有退出伊朗核协议，但SWIFT屈服于美国的制裁压力，不得不切断了重新被纳入SDN名单中的伊朗金融机构与SWIFT系统间的联系；对此，SWIFT表示，在特殊情况下，如果更广泛的全球金融体系的稳定性和完整性的利益受到威胁，SWIFT可能还需要限制客户使用SWIFT系统[13]。

三、俄罗斯为应对SWIFT制裁所做的准备

2014年，为了替代SWIFT系统以应对美国、欧盟对俄罗斯的制裁，俄罗斯的中央银行-俄罗斯银行创立了俄罗斯银行金融信息系统（Financial messagingsystem of the Bank of Russia，简称“SPFS系统”），SPFS系统复制、模拟了SWIFT系统。截至2021年11月10日，SPFS系统有400个使用者[14]。SPFS系统的使用者主要为俄罗斯的银行，还包括亚美尼亚、白俄罗斯、德国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和瑞士等国的23家银行，但不包括在俄罗斯经营业务的、主要的非俄罗斯银行，如德意志银行、意大利裕信银行等[15]。另外，2020年，SPFS发送了近 1300 万条金融消息；截至2021年5月，20%的俄罗斯境内转账通过SPFS完成[16]。相比较于SWIFT系统，在使用者的数量、使用频率、使用范围等方面，SPFS仍然相形见绌。

四、相关评述

（一）在制裁方面，SWIFT无法保持独立性

一方面，SWIFT是一家比利时实体，需要遵守欧盟的制裁法律法规，因此，SWIFT可以成为欧盟对外制裁的工具；另一方面，尽管SWIFT一再声称其在政治上是中立的，不会因政治压力而单方面踢出某些机构，然而，在美国制裁压力下，SWIFT是无法保持独立性的，也就成了美国可以利用的制裁工具。因此，对于暂未被实施SWIFT制裁的美国、欧盟的竞争对手或敌人而言，SWIFT制裁始终是悬在头上的达摩克利斯之剑。

（二）应对美国、欧盟的金融制裁，仅仅复制、替代SWIFT系统是远远不够的

SWIFT系统只是金融信息传输平台，仅仅是美国、欧盟主导的全球金融体系的一部分。跨境汇款除了需要建立金融信息传输系统外，还需建立资金结算系统和清算系统，更需要有稳定的、在国际上广受欢迎的结算货币。美国和欧盟金融制裁的威力，根源在于美元、欧元是世界上最主要的结算货币和储备货币。美元和欧元在全球的主导地位，在短期内是没有其他货币可以撼动的。因此，对于美国、欧盟的主要敌人或竞争对手而言，为有效应对美国和欧盟的金融制裁，仅仅复制、替代SWIFT系统是远远不够的。

[1] https://edition.cnn.com/2022/01/25/politics/us-working-with-allies-on-energy-russia-ukraine/index.html

[2] https://edition.cnn.com/2022/01/26/investing/swift-russia-ukraine/index.html

[3] https://tass.com/economy/749754

[4] https://carnegiemoscow.org/commentary/84634

[5] https://www.swift.com/about-us/legal/compliance-0/swift-and-sanctions

[6] https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46843

[7] https://www.swift.com/insights/press-releases/swift-instructed-to-disconnect-sanctioned-iranian-banks-following-eu-council-decision

[8] https://www.swift.com/insights/press-releases/update_iran-sanctions-agreement

[9] https://money.cnn.com/2017/03/08/investing/north-korea-banks-swift-ban/index.html

[10] https://www.ibtimes.co.uk/all-north-korean-banks-are-now-cut-off-swift-digital-backbone-international-finance-1612110

[11] Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act of 2012 Section220

[12] https://www.rt.com/business/441904-iran-swift-mnuchin-sanctions/

[13] https://www.swift.com/about-us/legal/compliance-0/swift-and-sanctions

[14] https://www.cbr.ru/Content/Document/File/72210/pres_11102021.pdf

[15] https://www.russia-briefing.com/news/spfs-russia-s-alternative-to-swift.html/

[16] https://carnegiemoscow.org/commentary/84634