政府采购中常见的难题解答,肯定有你需要的

1.问:为确保供应商依法履约,采购文件可以约定“人工成本不得低于投标报价的70%”吗?



答:87号令第十二条规定,采购人经市场调查和价格测算后,可以在预算额度内合理设定最高限价,但不能设定最低限价。

要求“投标人做分项报价时,人工成本不得低于投标报价的70%”以及“投标报价不得低于其他供应商平均报价的50%”,限制了投标人之间的价格竞争,都属于87号令第十二条规定的变相设定最低限价的情形。

某市有一个通报案例,一个购买专业人员服务的项目,在商务要求中设置权重为25%的“人员费用合理性”评审因素,并要求工资福利应不低于92%,管理费应不高于12%。针对这个规定,财政部门认定属于变相设置最低限价。

那么,为什么严令禁止设置最低限价?供应商恶性竞争,以低价谋取中标,中标后却又不能履行采购合同,是采购人非常头疼的问题,设置了最低限价可以解决低价中标不能履约的问题,不是挺好的吗?

设定最低限价会产生一系列的负面问题。如采购人、采购代理机构可能会利用设定最低限价来控标,曾经有个采购预算为100万元的项目,设定最低投标限价为99万元,最后所有投标人的价格分都基本相同;设定最低限价也会使供应商围标、串标更加方便。设置最低限价,会导致价格评审因素作用的减弱,诱导供应商哄抬报价。

2.问:对于中央空调、医疗设备等后期运行成本高的采购项目,怎样按照《政府采购需求管理办法》(财库〔2021〕22号)规定运用全生命周期成本进行采购?



答:本问题中的“后期运行成本高的采购项目”,用俗话就是“买得便宜、用得贵”,有的医疗器械和设备的采购价格并不高,但试剂、耗材的使用成本却很高,而且只能用这家供应商的。我国政府采购立法之初没有考虑全生命周期成本管理,主要原因是政府采购制度改革的时间不长,对于政府采购制度的理解不深。

今年7月1日起实施的《政府采购需求管理办法》(财库〔2021〕22号,以下简称22号文)首次确立了“全生命周期成本”的理念,第二十一条要求:采购人可以“要求供应商报出安装调试费用、使用期间能源管理、废弃处置等全生命周期成本,作为评审时考虑的因素”。

所谓的“全生命周期成本”,就是产品“由生到死”全过程中所产生的总费用,包括:采购成本、使用成本、处置成本等。对于中央空调、医疗设备后期运行成本高或者能耗大、检修费用高的项目,首先在需求调查阶段,就应当将后期维护成本和废弃成本在内的全生命周期成本考虑进去,一方面根据自己和其他采购人的历史数据来评估设备的全生命周期成本,目前一些大型企业已经建立了全生命周期成本评价体系,对一些大型设备的全生命周期成本可以进行量化分析和评估,但要注意,调查的对象不要少于3家,且应当具备代表性。在价格因素设置上,应当是基于全生命周期成本评价体系测算的总报价而不是一次性配置报价。


3.问:专门面向中小企业的采购项目,中标供应商提供的《中小企业声明函》被另一供应商质疑存在弄虚作假嫌疑,采购代理机构应该怎么答复?



答:专门面向中小企业的采购项目,出具《中小企业声明函》是供应商参加该项目投标响应的资格条件。此外,供应商无需提供其他任何中小企业身份证明文件。因此,当供应商提供格式正确的《中小企业声明函》,一般应视为满足中小企业扶持政策适用条件。

中标、成交供应商的《中小企业声明函》应当随中标、成交结果公开,如果遇到质疑的,采购人、采购代理机构应根据采购中获取或形成的现有材料答复质疑。但是,采购人、采购代理机构并没有行政调查权、处罚权。投标人出具的《中小企业声明函》内容不实,是否属于提供虚假材料谋取中标,须由财政部门向供应商注册登记所在地的县级以上人民政府中小企业主管部门(通常为工信部门)调查取证,并结合相关证据材料和有关篡改、伪造或变造事实以及行为的目的性、危害后果等进行综合判断。一旦认定,则依据《政府采购法》第七十七条第一款第一项,处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款,列入不良行为记录名单,在一至三年内禁止参加政府采购活动。


4.问:公立学校自筹资金、公益性医院贷款的采购项目需要按照《政府采购法》规定的采购方式、采购程序执行吗?



答:如果是目录内或者采购限额标准以上的货物和服务项目,不是必须招标的工程项目,应当适用《政府采购法》规定的采购方式、采购程序等。

公立学校、公立医院属于公益二类的事业单位,是政府采购的适格主体,其次是判断其自筹资金、贷款的资金性质问题。《政府采购法实施条例》第二条规定:财政性资金是指纳入预算管理的资金。所以判断资金性质属于不属于财政性资金,不是看资金的来源是不是财政拨款还是单位自筹、经营收入、贷款、发行债券,而是看资金是否纳入预算管理。

依据《预算法》预算管理包括预算收入管理和预算支出管理。《事业单位财务规则》(财政部令第68号)第十六条规定:事业单位应当将各项收入全部纳入单位预算,统一核算,统一管理。第二十条规定,事业单位应当将各项支出全部纳入单位预算,建立健全支出管理制度。所以,事业单位的任何形式的收入、支出都必须纳入预算管理,都属于财政性资金。

2021年8月,财政部对关礼等9位全国人大代表提出的《关于加强公益性医院政府采购监管的建议》进行了答复。再次重申:公益性医院的财政补助收入以及事业收入、经营性收入和其他收入等“自有资金”,均应纳入部门预算管理。公益性医院凡使用纳入部门预算管理的资金开展的政府采购活动,无论资金来源,都应当执行政府采购规定。

有人会提出:类似“学生医保”“一卡通存款”所谓的“自筹”资金,由学生往自己的卡里充钱,还可以随时提取,属于什么资金性质。按照会计科目,这些资金通常计为“暂存款”。但作为政府采购项目,其采购主体、签约主体、付款主体也只能是公立学校,而不是学生,因此,这些“暂存款”在学校支出时也都是确认为收入的。当然也应纳入预算管理。


5.问:招标采购中,如何划分采购包才算合规、科学、合理?



答:政府采购制度中“采购包”在含义上近似与工程招标中的“标段”。一个政府采购项目会涉及多个采购内容,将它们逐一拆分后就形成很多采购包。“采购包”和“合同分包”的区别是什么呢?每个“采购包”都对应一个合同,“合同分包”则是整体签一个合同,把合同的非主体、非关键的部分分给他人。

22号文第十七条规定“采购人要按照有利于采购项目实施的原则,明确采购包或者合同分包要求。”赋予了采购人划分采购包的自由裁量权。十七条还明确:采购人在编制采购实施计划时,要明确每个采购包的“采购方式、竞争范围、评审规则和合同类型、合同文本、定价方式”,也就是同一项目下的采购方式、竞争范围、评审规则等是可以不一样的,由采购人按照有利于采购项目实施的原则逐个确定。

至于业内争议较大、各地财政部门处理结果不一的“兼投”“兼中”问题。22号文也要求采购人在采购实施计划中,就必须对是否允许“兼投”、“兼中”进行明确,如果采购人或采购代理机构没有对每一个采购包的采购方式、竞争范围、评审规则等进行明确的,极有可能导致招标文件存在重大缺陷导致评标工作无法进行而停止评标。如果事先没有明确是否允许“兼投不兼中”,则应当视为允许“兼投兼中”,采购人则要承担由此带来的不利后果。



6.问:政府购买服务项目采用竞争性磋商采购方式,如果符合资格条件的供应商只有2家,可以进入磋商环节吗?



答:《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》(财库〔2015〕124号,以下简称124号文)中规定:政府购买服务项目,采用竞争性磋商采购方式,在采购过程中符合要求的供应商只有2家时,竞争性磋商采购活动可以继续进行。有同行据此认为:资格条件或者实质性要求审查后供应商只剩两家的,磋商可以继续进行。这里面,理解错误比较多的是:什么是“采购过程中符合要求”?

实际上在政府采购制度中,只有单一来源仅限一家、公开招标提提交招标文件或者经评审实质性响应招标文件要求的只有两家经批准可以转为竞争性谈判这两种情形外,政府采购制度其他情形的均要求符合资格条件的供应商均要求为3家以上方可以继续采购活动。因此,124号文规定应理解为:符合资格条件的供应商不少于3家,在磋商过程中符合采购文件实质性要求的供应商为2家时,磋商活动可以继续进行,磋商结束后,提交最后报价的供应商为2家。


7.问:评审结束后、评标报告签署前,采购人或者采购代理机构发现评审专家的评分存在错误,怎么办?



答:《政府采购法实施条例》第四十、四十一、四十二条规定:评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员必须依法独立评审,任何人不得非法干预、干涉。在专家独立评审中出错时怎么办呢?采购代理机构有权要求专家纠错吗?

依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称87号令)第四十五条规定,采购人或者采购代理机构负责组织评标工作,负有“核对评标结果”的职责。当评审出现87号令第六十四条规定的四种情形:(一)分值汇总计算错误的;(二)分项评分超出评分标准范围的;(三)评标委员会成员对客观评审因素评分不一致的;(四)经评标委员会认定评分畸高、畸低的。评标报告签署前,采购人或者采购代理机构要求评标委员会复核,评标委员会应当当场修改评标结果,并在评标报告中记载;评标委员会拒绝的,应予记录并向本级财政部门报告。

需要指出的是:这里的“核对评标结果”,应当包括符合性审查情况和每个专家的分项及汇总评分情况。采购代理机构对专家符合性审查结果的核对,是法律赋予采购


8.问:同一预算项下的项目,既包含集采目录内的品目,又包含目录外的品目,应如何委托?是否可以拆分后分别委托集采机构和社会代理机构?集采机构能否拒绝接受委托?



答:集中采购属于法定的强制性委托,这种法定的强制性对集采机构、采购人双方均具有约束力,因此集采机构不能拒绝采购人对于集采目录内的项目委托。纳入集中采购目录的政府采购项目,必须委托集中采购机构。对于未纳入集中采购目录的项目,可以自行采购,也可以委托集采机构代理采购。因此对于包含集中采购目录内、又包含目录外的项目,如果打包委托则只能委托集采机构。如果拆分比较方便或为了项目实施方便,可以拆分把目录内的项目委托集采机构,目录外项目委托社会代理机构或者自行采购。

采购人对应当实行集中采购的政府采购项目,不委托集中采购机构实行集中采购的,依照《政府采购法》第七十四条规定,由政府采购监督管理部门责令改正;拒不改正的,停止按预算向其支付资金,由其上级行政主管部门或者有关机关依法给予其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分。



9.问:中标及成交结果公告中是否应公布评审专家性别及单位?比如因重名原因,只公布姓名可能导致投标人不能准确认定专家身份,有碍启动供应商救济程序。


答:供应商的救济机制主要包括质疑以及后续的投诉,主要针对的是认为“使自己的权益受到损害”的采购文件、采购过程、中标或者成交结果。质疑的对象和答复的主体均为采购人或者采购代理机构,因此是否公布评审专家性别及单位,并不妨碍供应商启动救济程序。

对评审专家个人信息的公开是需要适度的,目前政府采购制度并没有要求公布评审专家性别及单位。《政府采购评审专家管理办法》(财库〔2016〕198号)第二十条第二款规定:各级财政部门、采购人和采购代理机构有关工作人员不得泄露评审专家的个人情况。这一条款的规定没有设置前提条件、时间阶段限制,说明评审专家的个人情况除了姓名外,在评审前后的任何阶段都是不能披露的。对评审专家个人信息的过度曝光会带来一些负面问题:一方面为个别供应商与评审专家的勾结非法牟利提供了方便;另一方面,也会对专家独立评审造成心理压力,从而导致评审质量下降。


10.问:评标结束、中标公告发布前,代理机构发现资格审错了,应该怎么处理?


答:公开招标采购项目中,资格审查是在开标结束后由采购人或者采购代理机构进行的,在现行政府采购制度中,和评审是分离的,也不属于87号令第六十四条规定的重新评审的四种情形:(一)分值汇总计算错误的;(二)分项评分超出评分标准范围的;(三)评标委员会成员对客观评审因素评分不一致的;(四)经评标委员会认定评分畸高、畸低的。因此,资格审查错误并不能重新评审。

供应商资格审查错误,无论是合格的没进入评审阶段,或者不合格的混进了评审,都会直接影响中标结果、采购公正。因此,按照《政府采购法》第三十六条第一款第二项,应予以废标。87号令第七十八条第一款第三项规定:采购人、采购代理机构未按规定进行资格预审或者资格审查,财政部门应责令限期改正。采购代理机构可以书面报告本级财政部门,提请财政部门判定不符合《政府采购法》而责令采购人废标、重新组织招标。


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